Những chính sách thiếu hiệu quả trong ngành lúa gạo

Đào Thế Anh *
Nếu không xuất khẩu được gạo, Việt Nam sẽ rơi vào
tình trạng dư thừa nguồn cung trong nước
Trong những năm vừa qua, các chính sách của Chính phủ đối với ngành lúa gạo nhằm nâng cao vị thế của người nông dân và sức cạnh tranh của ngành chưa tác động toàn diện lên chuỗi giá trị mà chỉ tập trung vào một vài tác nhân cụ thể khiến tính hiệu quả rất hạn chế, tạo ra cơ cấu thị trường với nhiều bất cập.
Theo đánh giá mới đây của Liên minh vì quyền nông dân và hiệu quả của nền nông nghiệp Việt nam (với sự tham gia của, PHANO, VERP, IPSARD, CIEM, OXFAM và ISEE), các chính sách cho ngành lúa gạo chỉ hướng đến giải quyết một khía cạnh cụ thể hoặc xem xét lợi ích trực tiếp của một chủ thể mà ít tính toán đến lợi ích toàn cục và đặc biệt là lợi ích của nông dân. Việc tồn tại quá nhiều tác nhân trung gian thiếu hợp tác trong chuỗi giá trị gạo tại ĐBSCL dẫn đến hiệu quả kinh tế của chuỗi thấp, chi phí cao và giá trị gia tăng phân chia bất hợp lý, làm giá gạo mua của nông dân thấp trong thị trường nội địa cao, làm giảm năng lực cạnh tranh của lúa gạo trên thị trường.
Chính sách bảo vệ quĩ đất lúa để đảm bảo an ninh lương thực quốc gia
Theo nghiên cứu của World Bank và Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn (IPSARD) gần đây, thì ngay cả với kịch bản xấu nhất với tỷ lệ tổn thất trong và sau thu hoạch không thay đổi (10%), biến đổi khí hậu vượt mức dự đoán, năng suất bình quân thấp (chỉ đạt 5,8 tấn/ha), tiêu dùng gạo không giảm nhanh (vẫn ở mức 120kg/người/năm vào năm 2030), thì với diện tích lúa 3,0 triệu ha Việt Nam vẫn đảm bảo an ninh lương thực trong nước và có dư thừa cho xuất khẩu. Trước xu hướng gia tăng cạnh tranh xuất khẩu gạo trên thế giới, nếu không xuất khẩu được gạo, Việt Nam sẽ bị rơi vào tình trạng dư thừa nguồn cung trong nước. Với cấu trúc thị trường lúa gạo mà giá thu mua xuất khẩu sẽ quyết định giá thu mua lúa của nông dân trong nước, thì giá lúa trong những năm tới sẽ tiếp tục bị sụt giảm.
Khi đó áp lực với chính sách mua dự trữ lúa gạo của Chính phủ (hoặc bất cứ một hình thức hỗ trợ giảm giá nào) để giúp đỡ người nông dân sẽ gia tăng, đòi hỏi sự can thiệp về ngân sách ngày càng lớn hơn, dẫn tới những méo mó trên thị trường. Kinh nghiệm của nhiều nước mà mới đây nhất là trường hợp Thái Lan minh chứng cho kinh nghiệm chính sách này.
Vì vậy, cần áp dụng chính sách sử dụng linh hoạt quĩ đất trồng lúa. Thay vì qui định cứng 3,8 triệu ha quĩ đất trồng lúa, Chính phủ nên quy hoạch đất thành hai nhóm: nhóm thứ nhất là đất chuyên dụng trồng lúa do có lợi thế cạnh tranh hơn hẳn các loại cây trồng hằng năm khác, đồng thời có chính sách hỗ trợ đặc biệt kèm theo (chính sách hỗ trợ cào bằng trên diện tích đất lúa lâu nay rất kém hiệu quả); nhóm thứ hai là đất có khả năng dễ dàng chuyển đổi sang các loại cây trồng hằng năm khác trong trường hợp trồng lúa không cạnh tranh bằng, và ngược lại. Việc quyết định trồng loại cây gì hằng năm là lựa chọn riêng của mỗi hộ nông dân theo nhu cầu của thị trường.
Điều chỉnh này sẽ giúp người nông dân Việt Nam có thêm quyền chọn lựa loại cây trồng, qua đó sẽ có thêm năng lực mặc cả trong việc định giá lúa gạo với các công ty thu mua. Đây sẽ là chính sách giúp Việt Nam có thể điều tiết được nguồn cung trồng lúa một cách linh hoạt theo biến động của nhu cầu tiêu thụ gạo trên thị trường thế giới.
Chính sách quy định giá sàn thu mua lúa, đảm bảo nông dân lãi ít nhất 30%
Chính sách này có mục tiêu tốt đối với người nông dân nhưng trên thực tế lại tác động ngược gây hại cho người nông dân. Việc xác định giá thành sản xuất lúa khá phức tạp về thống kê và phí tổn thời gian để đảm bảo tính chính xác, và mang tính đại diện cho sản xuất lúa phổ biến của một vùng. Sự biến động nhanh của thị trường các yếu tố đầu vào như phân bón, thuốc trừ sâu, hay giá lao động, … sẽ làm cho việc xác định chi phí tại mỗi thời điểm liên tục biến đổi.
Hơn nữa ở ĐBSCL, doanh nghiệp chủ yếu thu mua lúa gạo qua thương lái, nên mức giá mà người nông dân được hưởng luôn thấp hơn mức giá thu mua của công ty. Nếu căn cứ vào con số công bố mức giá thành sản xuất lúa tại các tỉnh ĐBSCL nằm trong một khoảng rất rộng, chẳng hạn từ 3.742 – 4.908 đồng/kg như đã áp dụng đối với vụ hè thu năm 2014,1 thì các doanh nghiệp gần như cầm chắc thu mua lúa của người nông dân ở trên mức giá thành mang tính kỹ thuật này cộng với 30% “lãi” như kỳ vọng của chính sách. Với mức giá thành kỳ vọng thu mua được như vậy, các doanh nghiệp xuất khẩu lúa gạo có xu hướng đàm phán bán gạo với giá thấp cho nước ngoài và quay trở lại định giá mua thấp với nông dân. Người nông dân vì thế luôn chỉ được hưởng mức lãi thấp do bị doanh nghiệp thu mua ép giá. Hơn nữa, người nông dân sẽ không mặn mà với việc trồng các loại lúa gạo có chất lượng cao do giá thành trồng các loại giống lúa này cao hơn. Mức giá sàn này vô hình trung tạo ra một “chuẩn” thu mua thóc bất lợi cho những người nông dân trồng các loại lúa có chất lượng cao theo hợp đồng nông sản với các doanh nghiệp xuất khẩu gạo.
Như vậy, chính sách này không những không đem lại phần lợi nhuận nhiều hơn cho nông dân mà còn vô tình phá hoại chính sách khuyến khích nông dân chuyển dịch sang trồng các loại giống lúa gạo có chất lượng cao. Để thay đổi tình trạng này, việc ấn định giá lúa gạo phải có nhiều hơn tiếng nói của đại diện người trồng lúa. Thành viên của “Ủy ban Giá Lúa Gạo” gồm có đại diện Bộ NN&PTNT, Bộ Công Thương, đại diện các doanh nghiệp xuất khẩu gạo, đại diện Hội nông dân sản xuất lúa.
Chính sách trợ cấp tín dụng thu mua tạm trữ
Chính sách trợ cấp tín dụng cho doanh nghiệp thu mua tạm trữ được thực hiện song hành với chính sách đảm bảo người nông dân có lãi ít nhất 30%. Theo nhiều phân tích, hiệu quả của chính sách này không thực sự rõ ràng và người nông dân Việt Nam không được hưởng lợi trực tiếp từ chính sách này.
Khác với các chính sách thu mua tạm trữ của Thái Lan và Ấn Độ, nơi các doanh nghiệp nhà nước thu mua lúa ở mức giá tối thiểu trực tiếp từ nông dân, thì ở Việt Nam, các doanh nghiệp thu mua lúa gạo tạm trữ thông qua thương lái. Vì vậy, chính sách hỗ trợ này chỉ mang lại lợi ích gián tiếp cho người nông dân nếu như giá lúa gạo tăng trở lại. Mặt khác, chính sách cũng chưa tính đến việc hỗ trợ khắc phục thiếu hụt năng lực sấy và tạm trữ lúa.
Vì vậy, tác động từ chính sách chưa làm tăng đáng kể lượng lúa thu mua. Giá thu mua vẫn hoàn toàn phụ thuộc vào khả năng ký được hợp đồng xuất khẩu của doanh nghiệp. Và đó chính là lý do tại sao trong bốn lần thu mua tạm trữ từ năm 2009 đến 2012 (vụ hè thu vào các năm 2009, 2010; vụ đông xuân vào các năm 2011 và 2012) thì có đến hai lần thất bại, giá lúa thu mua tiếp tục giảm thay vì tăng trở lại.
Chính phủ nên sửa đổi chính sách này như sau: khi giá lúa trên thị trường xuống thấp hơn giá lúa do Ủy ban Giá Lúa Gạo công bố, Nhà nước cho phép các hợp tác xã nông nghiệp (HTXNN) vay tiền để đầu tư vào máy sấy và kho trữ lúa và theo khối lượng lúa của các xã viên đang tạm trữ lúa. Họ cũng cần được ứng trước một số tiền để đáp ứng cho các nhu cầu cấp bách của nông hộ. Đến khi giá lúa tăng trở lại thì họ sẽ bán lúa và trả lại tiền tạm ứng của Nhà nước. Số lượng lúa tạm trữ sẽ được hỗ trợ tối đa 100% lãi suất cho HTXNN. Như thế người nông dân sẽ hưởng trực tiếp chính sách hỗ trợ của nhà nước.
Cần áp dụng chính sách sử dụng linh hoạt quĩ đất trồng lúa. Thay vì qui định cứng 3,8 triệu ha quĩ đất trồng lúa, Chính phủ nên quy hoạch đất thành hai nhóm: nhóm thứ nhất là đất chuyên dụng trồng lúa do có lợi thế cạnh tranh hơn hẳn các loại cây trồng hằng năm khác, đồng thời có chính sách hỗ trợ đặc biệt kèm theo (chính sách hỗ trợ cào bằng trên diện tích đất lúa lâu nay rất kém hiệu quả); nhóm thứ hai là đất có khả năng dễ dàng chuyển đổi sang các loại cây trồng hằng năm khác trong trường hợp trồng lúa không cạnh tranh bằng, và ngược lại. Việc quyết định trồng loại cây hằng năm gì là lựa chọn riêng của mỗi hộ nông dân theo nhu cầu của thị trường.

Chính sách quy định điều kiện doanh nghiệp xuất khẩu gạo
Năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định 109/NĐ-CP/2010 đặt ra những điều kiện có tính siết chặt hơn2 đối với hoạt động kinh doanh xuất khẩu gạo nhằm giảm bớt các đầu mối xuất khẩu, tránh hiện tượng tranh mua, tranh bán. Hệ quả của chính sách này là tập trung xuất khẩu vào một số doanh nghiệp lớn, loại bỏ các doanh nghiệp nhỏ vì khó đáp ứng được hai điều kiện trên. Tuy nhiên, chính sách này không đạt được mục tiêu liên kết nhà xuất khẩu với nông dân, thay vào đó vô hình trung tăng cường thêm tầng lớp thương lái giữa nông dân và các doanh nghiệp xuất khẩu.
Việc tập trung xuất khẩu vào một số ít doanh nghiệp khiến các doanh nghiệp lớn này có xu hướng tìm các thị trường xuất khẩu các lô lớn các loại gạo chất lượng thấp với giá rẻ thay vì tìm kiếm xuất khẩu tại các thị trường ngách các loại gạo có chất lượng cao, với giá bán cao hơn. Chính sách này cũng gây khó khăn cho các doanh nghiệp nhỏ có liên kết với nông dân để sản xuất các giống lúa chất lượng cao, lúa hữu cơ, đặc sản địa phương, có thị trường đầu ra ổn định, lợi nhuận cao và tính cạnh tranh cao, nhưng lại không thể trực tiếp xuất khẩu do không đủ điều kiện về kho chứa, hệ thống xay xát (chủ yếu vì quy mô không cho phép sở hữu các công đoạn đó). Chính sách này đang tăng độc quyền và hạn chế sự năng động của khu vực tư nhân, đồng nghĩa với giảm cạnh tranh theo hướng chất lượng. Cùng với đó, trong nghị định này không hề đề cập đến lợi ích của người nông dân, giá xuất khẩu không được niêm yết dẫn tới việc tăng giá xuất khẩu chỉ có lợi cho các nhà xuất khẩu vì nông dân không có nguồn thông tin nào để tiếp cận.
Theo các điều tra mới đây thì các doanh nghiệp xuất khẩu lớn hiện đầu tư rất ít vào tăng cường năng lực tiếp thị và tìm kiếm thị trường mới, nguyên nhân cũng do chính sách tập trung đầu mối xuất khẩu hiện không tạo động lực cho họ.
Chính sách hỗ trợ sản xuất tại khu vực ĐBSCL hiện nay chủ yếu tập trung vào khuyến cáo người nông dân tập trung sản xuất các loại giống nhằm nâng cao chất lượng lúa gạo. Tuy nhiên, khi nông dân sản xuất các giống lúa chất lượng cao hơn thì thị trường (thương lái, nhà máy) vẫn chỉ tìm mua các giống lúa chất lượng thường phục vụ cho xuất khẩu khiến người nông dân không bán được lúa.
Mặt khác hiện nay, các dịch vụ khuyến nông không đủ mạnh để thuyết phục nông dân sản xuất tối ưu hóa đầu vào nhằm giảm giá thành sản xuất và giảm phát thải khí nhà kính. Vẫn tồn tại tình trạng nông dân rơi vào tình trạng nợ các doanh nghiệp cung cấp phân bón, thuốc bảo vệ thực vật và xu hướng sử dụng cao hơn nhu cầu ngày càng tăng. Các dịch vụ làm đất và dịch sau thu hoạch (máy gặt đập, máy sấy) trong khu vực không đáp ứng đủ nhu cầu dẫn đến việc tăng chi phí trong sử dụng dịch vụ và giảm lợi ích của nông dân, đặc biệt là trong khâu phơi sấy và lưu trữ yếu dẫn đến nông dân giảm lợi nhuận, bị ép giá do phải bán lúa tươi trong khi chính sách hỗ trợ chưa đúng trọng tâm.
Một số chính sách khác
Sản phẩm gạo Việt Nam có giá thành được trợ cấp trong một số khâu đầu vào thiết yếu (nghiên cứu, thủy lợi, hạ tầng…) tuy nhiên sản phẩm xuất khẩu lại bị xuất với giá thấp, vô hình trung tạo thành sự trợ cấp cho người tiêu dùng nước nhập khẩu gạo trong khi nông dân sản xuất trong nước lại không được hưởng thông qua tăng thu nhập. Để tránh tình trạng này cần đồng bộ các chính sách để tăng xuất khẩu chất lượng cao, giảm triệt để xuất khẩu chất lượng thấp và xuất tiểu ngạch như trường hợp với Trung Quốc trong vài năm gần đây. Đối với lúa gạo xuất khẩu cũng cần tính đầy đủ giá thành bao gồm cả chi phí môi trường, khấu hao cho nghiên cứu chứ không nên chỉ tính các chi phí tiền mặt như hiện nay.
Bên cạnh đó, Chính phủ lâu nay có một số các chính sách khác như hỗ trợ trực tiếp cho nông dân trồng lúa, chính sách bình ổn giá gạo thông qua trợ cấp bán lẻ, miễn thuế VAT tạm thời cho kinh doanh gạo trong nước, chính sách hỗ trợ trực tiếp lương thực cho các hộ nghèo đói v.v. nhưng với những mức hỗ trợ tương đối thấp thì những chính sách này chủ yếu mang tính xã hội và không đủ lớn để thay đổi hành vi kinh tế của các tác nhân trên thị trường lúa gạo.
--------------------------------------------
* Phó chủ tịch Hội khoa học phát triển nông thôn - Phano
1. Theo Công văn số 6239/BTC-QLG, công bố giá mua thóc định hướng vụ hè thu năm 2014, của Bộ Tài chính ngày 14.05.2014.
2 Theo đó, doanh nghiệp Việt Nam thuộc mọi thành phần kinh tế, nếu đáp ứng đủ các điều kiện cần đó là: (i) Có ít nhất 1 kho chuyên dùng dự trữ tối thiểu 5.000 tấn lúa; (ii) Sở hữu ít nhất một cơ sở xay xát thóc với công suất tối thiểu là 10 tấn thóc/giờ tại tỉnh, thành phố có thóc, gạo hàng hóa xuất khẩu hoặc có cảng biển xuất khẩu thóc, gạo.